Wyłączenia 30 proc. z dzierżaw i zbyt kosztowne bezumowne użytkowanie – RPO skierował do MRiRW pismo w tej sprawie.

Kolejne pismo, trzeba dodać. RPO wskazuje, że wciąż bezowocne: „istniejący obecnie stan prawny wciąż budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z konstytucyjnymi wartościami i zasadami. Pozbawia też należytej ochrony prawa dzierżawców państwowych gruntów rolnych.”

„Genezy złożonego, wielopłaszczyznowego problemu wyłączeń z dzierżaw należy upatrywać w zapoczątkowanej w 2011 r. – i nie pozbawionej kontrowersji – zmianie podejścia Państwa do gospodarowania państwowymi nieruchomościami rolnymi, tj. w podjęciu decyzji o dążeniu do trwałego ich rozdysponowywania” – wskazuje RPO. Jak podkreśla, wyłączenia 30 proc. z dzierżaw wprowadzano także zmieniając wieloletnie umowy w trakcie ich obowiązywania.

Po wyłączeniu części ziemi z dzierżaw obietnica nabycia dzierżawy?

Główny problem poruszony przez RPO to cel zmian: „Celem wprowadzanych zmian było przyspieszenie trwałego rozdysponowania gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa: <uwolnienie> oraz sprzedaż użytków rolnych głównie dwóm kategoriom podmiotów: (1) rolnikom indywidualnym na powiększenie ich gospodarstw rodzinnych celem poprawienia zdolności produkcyjnych oraz (2) dotychczasowym dzierżawcom. W ten sposób – co projektodawca deklarował wprost – miała się zarazem polepszyć sytuacja prawna tych ostatnich. Zgoda na wyłączenie miała bowiem ułatwiać zakup pozostałej w dzierżawie powierzchni gruntów rolnych – i to na zasadach korzystniejszych w stosunku do stanu dotychczas istniejącego. De lege lata <pierwszeństwo> nabycia dzierżawionych gruntów przez ich użytkowników nie ma (i nie miało) charakteru prawa podmiotowego, tj. roszczenia dzierżawcy o zawarcie umowy o określonej treści.

Stanowi jedynie instrument ograniczający państwowego właściciela co do wyboru osoby kontrahenta (nabywcy bądź dzierżawcy) – o ile w ogóle zdecyduje się on taką nieruchomość sprzedać bądź wydzierżawić. Tymczasem w świetle nowo projektowanych zasad, zakup gruntów rolnych jeszcze w trakcie dzierżawy miał zostać zagwarantowany, a nie jedynie możliwy z zachowaniem pierwszeństwa przed innymi potencjalnie zainteresowanymi nabywcami. Tym samym stabilność stosunku dzierżawy ulegała znacznemu wzmocnieniu – po to, by w określonym terminie przekształcić się w <pełną> własność” – pisze RPO do MRiRW. I nie zgadza się z opinią, jakoby „nowe regulacje dotyczące dokonywania owych wyłączeń w trakcie trwania umowy miały nie stanowić istotnej zmiany sytuacji prawnej dzierżawców”, bo „O ile umowy dzierżawy przewidywały tu możliwość wyłączenia przez Agencję 20% użytków rolnych, to nowy mechanizm ustawowy zwiększał tę powierzchnię do 30%.”

Wyłączenie to możliwość czy obowiązek?

RPO ocenia, że nowe rozwiązanie „nie stanowiło jedynie korekty dotychczasowych regulacji, lecz w sposób istotny ingerowało w istniejące stosunki dzierżawne, budząc społeczne protesty.

Przede wszystkim, w przeciwieństwie do postanowień dotychczas zawieranych umów (a także do art. 38 ust. 1a ustawy, dotyczącego umów nowych), art. 4 ustawy z 2011 r. nie wprowadzał możliwości, lecz nakładał obowiązek wyłączenia gruntów przez ANR. Przepis ten stanowił, że Agencja <przedstawi> dzierżawcom w formie pisemnego zawiadomienia propozycję dokonania zmian umowy dzierżawy w zakresie wyłączenia z dzierżawy.”

Dzierżawca jednak nie miał wpływu na to, które działki miałyby podlegać wyłączeniu, a  dobrowolność decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu propozycji Agencji faktycznie była istotnie ograniczona. Otóż w razie wyrażenia zgody na wyłączenie dzierżawca uzyskiwał „uprawnienie do zakupu”, natomiast ten dzierżawca, który nie zgodził się na ograniczenie dzierżawy o 30% – owo prawo pierwszeństwa by tracił. Niejasne przepisy są jednak kwestionowane – „Okazało się zatem, że rzekomy przywilej, przyznany dzierżawcom, którzy dobrowolnie oddadzą Agencji 30% powierzchni dzierżawionych gruntów – tych wskazanych przez ANR – nie ma większej wartości. Polega jedynie na uniknięciu <kary> polegającej na utracie stabilności stosunku dzierżawy i realnego ryzyka zakończenia działalności rolniczej na wszystkich dzierżawionych gruntach” – zauważa RPO.

Sprzedaż wstrzymana

„Sytuację dzierżawców diametralnie zaś zmienił kolejny zwrot w koncepcji gospodarowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa, jaki nastąpił w roku 2016, tj. niemal całkowite wstrzymanie sprzedaży nieruchomości Zasobu – początkowo na 5, a następnie na kolejne 5 lat, do 30 kwietnia 2026 r.” – podaje RPO.

Problemy wywołane przez te przepisy są powodem licznych skarg i procesów sądowych (procesy o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia, o ustalenie treści umowy, o ustalenie jej istnienia, o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o sprzedaży nieruchomości, procesy o wydanie nieruchomości, o zapłatę itd.). Jedna sprawa jest rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny i RPO do niej przystąpił.

„W ocenie Rzecznika, praktyczne skutki przepisów wprowadzonych w 2011 r. mogą budzić wątpliwości co do tego, czy nowelizacja ta była należycie uzasadniona ważnym interesem publicznym, w szczególności wynikającym z konieczności wspierania rodzinnych gospodarstw rolnych (art. 23 Konstytucji) i czy cel ten w rzeczywistości osiągnięto. Wydaje się też, że wprowadzając systemowe i tak istotne zmiany w stosunku do tej kategorii dzierżawców nie zachowano należytej proporcji pomiędzy koniecznością ochrony interesu publicznego a poszanowaniem interesu prywatnego. Dlatego też nie można uznać, aby ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez ingerencję w treść trwających umów dzierżawy nie pozostawało w sprzeczności z gwarancjami przewidzianymi w art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji” – uważa RPO.

Bezumowny użytkownik nadmiernie karany?

Zwiększenie czynszu dla bezumownych użytkowników w postaci jego pięciokrotności miało zapobiegać przede wszystkim zajmowaniu ziemi w celu wyłudzenia dopłat – zauważa RPO. Jak dodaje, przepis ten okazał się instrumentem skutecznym, tzw. dzikie dzierżawy praktycznie wyeliminowano – choć, jak należy sądzić, przyczyniły się do tego także inne działania o charakterze systemowym: nie tylko wprowadzenie podwyższonej stawki wynagrodzenia, ale również wykluczenie bezumownych użytkowników z przetargów na ziemię rolną, a także uszczelnienie systemu unijnych dopłat.

Jednak „Większym problemem stały się natomiast trudności z odzyskiwaniem gruntów od (byłych) dzierżawców, kwestionujących opisany wyżej mechanizm wyłączeń – a w związku z tym odmawiających wydania użytkowanych nieruchomości i procesujących się z państwowym właścicielem. W takich okolicznościach art. 39b stawał się przydatnym środkiem dyscyplinującym – tyle że już nie <agropiratów>, ale właśnie dzierżawców, którzy toczyli spory z Krajowym Ośrodkiem Rolnictwa na tle stosowania przepisów o wyłączeniach z dzierżaw”. I to miało stać się przyczyną podwyższenia wielokrotności czynszu do 30.

„Efektywność działań w tym zakresie nie oznacza jednak per se, że przyjęta regulacja nie przekracza dopuszczalnych granic ingerencji, a nałożone sankcje – mieszczą się w konstytucyjnym standardzie” – uważa RPO. Wskazuje w tym kontekście na dwa problemy: „Pierwszym jest sama wysokość należnego wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntów Zasobu, drugim zaś – brak wyraźnego określenia, czy należy się ono od każdego posiadacza, tj. zarówno w złej, jak i w dobrej wierze.”

„W świetle powyższego, w ocenie Rzecznika istnieje uzasadniona potrzeba rewizji rozwiązań ustawowych przyjmowanych w odniesieniu do obu przedstawionych tu problemów” – napisał RPO zwracając się do ministra rolnictwa z uprzejmą prośbą o przeanalizowanie zgłoszonych uwag i przedstawienie stanowiska w sprawie.

Czytaj też:

Wyłączenie 30 proc. z dzierżaw niekonstytucyjne?